Akcyza jest jednym z elementów polityki państwa wobec wyrobów tytoniowych i nikotynowych. Zmiany w tym obszarze mogą wpływać nie tylko na ceny i sprzedaż legalnych produktów, lecz także na to, gdzie konsumenci dokonują zakupów. Raport Fundacji Laboratorium Prawa i Gospodarki zwraca uwagę, że szybkie podwyżki podatków oraz kolejne ograniczenia produktowe mogą przynieść skutek odwrotny od zakładanego.
Mechanizm opisany w raporcie jest prosty: jeżeli część konsumentów nie rezygnuje z używek, lecz przenosi się poza legalny obieg, legalny rynek traci sprzedaż. Wraz z nią zmniejszają się dochody budżetu z akcyzy. W takim ujęciu sama podwyżka stawki podatku nie gwarantuje wzrostu wpływów. Znaczenie ma także to, jak konsumenci reagują na zmiany oraz czy nadal kupują produkty objęte legalnym obrotem.
To rozróżnienie jest ważne przy ocenie skuteczności polityki akcyzowej. Można bowiem analizować ją z dwóch perspektyw. Pierwsza dotyczy zamierzonego celu regulacji, czyli wpływu na rynek wyrobów tytoniowych i nikotynowych. Druga obejmuje konsekwencje dla legalnej sprzedaży, budżetu państwa i udziału szarej strefy. Raport wskazuje, że pominięcie tej drugiej perspektywy może prowadzić do błędnych ocen.
W Polsce od 2022 roku obowiązywała tak zwana akcyzowa mapa drogowa. Był to uzgodniony harmonogram zmian podatkowych. W okresie jej obowiązywania wpływy z akcyzy rosły, a udział szarej strefy utrzymywał się na poziomie około 5 proc. Zestawienie tych dwóch informacji pokazuje, dlaczego przewidywalność regulacji może mieć znaczenie dla funkcjonowania rynku. Uzgodniony wcześniej harmonogram pozwala obserwować skutki kolejnych zmian w określonym porządku, zamiast oceniać je jako oderwane od siebie decyzje.
Autorzy raportu podkreślają jednak, że wprowadzanie nowych rozwiązań bez rzetelnej analizy wcześniejszych regulacji zwiększa ryzyko niezamierzonych skutków. Chodzi o sytuację, w której regulacja przyjęta z konkretnym celem wywołuje także zmianę zachowań konsumentów, której nie uwzględniono w pierwotnych założeniach. Jeżeli część zakupów przenosi się poza legalny rynek, państwo może jednocześnie zaostrzać przepisy i tracić wpływy, które miały być efektem zmian podatkowych.
W materiale przedstawiono obecne napięcie między legalną sprzedażą a szarą strefą. Legalny rynek papierosów słabnie, podczas gdy nielegalne papierosy zwiększają swój udział w polskim rynku. Wpływy z akcyzy od wyrobów tytoniowych i nikotynowych są o około 3,5 mld zł niższe od planu. Ta różnica pokazuje, że planowane dochody nie zależą wyłącznie od wysokości podatku. Zależą także od tego, jaka część obrotu pozostaje w legalnym systemie.
Opisane zjawisko można ująć jako łańcuch zależności. Najpierw państwo zmienia opodatkowanie albo wprowadza ograniczenia produktowe. Następnie konsumenci dostosowują swoje decyzje zakupowe. Jeżeli część z nich wybiera produkty znajdujące się poza legalnym obiegiem, spada sprzedaż rejestrowana przez legalny rynek. Mniejsza sprzedaż oznacza z kolei mniejszą podstawę wpływów z akcyzy. W tym samym czasie rośnie udział szarej strefy.
Nie oznacza to, że każda zmiana podatkowa musi prowadzić do takiego rezultatu. Z raportu wynika natomiast, że ocena regulacji powinna obejmować reakcje rynku, a nie tylko założenia zapisane w przepisach. Szczególne znaczenie ma analiza wcześniejszych zmian i sprawdzenie, czy ich efekty odpowiadały planom. Dzięki temu można zauważyć, czy legalna sprzedaż utrzymuje się na zakładanym poziomie oraz czy nie zwiększa się udział produktów pochodzących z nielegalnego obrotu.
Publikację „Ocena wpływu polityki akcyzowej i zakazów produktowych na rynek wyrobów tytoniowych oraz nikotynowych w Polsce” zaprezentowano 18 sierpnia w Warszawie podczas debaty z udziałem ekspertów prawa, podatków i gospodarki. Sam temat opracowania pokazuje, że polityka wobec tych produktów ma kilka wymiarów: prawny, podatkowy i gospodarczy. Każdy z nich wpływa na ocenę skutków regulacji.
Najważniejszy wniosek z przedstawionego materiału dotyczy więc nie pojedynczej stawki ani jednej decyzji, lecz sposobu projektowania zmian. Polityka akcyzowa powinna być oceniana także przez pryzmat legalnej sprzedaży, udziału szarej strefy i rzeczywistych wpływów budżetowych. Jeżeli konsumenci pozostają przy używkach, ale kupują je poza legalnym obiegiem, sama intensyfikacja ograniczeń nie zapewnia osiągnięcia zakładanych celów. Potrzebna jest analiza wcześniejszych regulacji i ich skutków dla całego rynku.